Izmjene Zakona o prostornom uređenju izazvale su proteklih tjedana pravu buru u javnosti. Reagirali su gotovo svi dionici – investitori, znanstvena zajednica, političke stranke, udruge civilnog društva. Ova prevažna tema koja određuje oblikovanje prostora za generacije ispred nas, zasigurno će i dalje izazivati kontroverze.
Prva je na novu regulativu reagirala Udruga investitora u hrvatski turizam. Riječ je o više od 30 investitora koji godinama oblikuju hrvatsku turističku ponudu – od velikih hotelskih cjelina i luksuznih resorta do projekata koji se teško razvijaju bez sigurnog i predvidljivog zakonodavnog okvira.
Investitori ogorčeno protiv
Udrugu čine najznačajniji domaći i međunarodni ulagači u hotelijerstvo, resorte, golf terene i marine. Konkretno, riječ je o projektima Medine Resort u Rogoznici, Katarina Monumenti u Puli, Kalebova luka resort u Rogoznici, Šipkova bay na Šolti, Uvala Smrka na Braču, Terra Istriana Iz Umaga, Loreta Beach Resort iz Primoštena, Marina Resort iz Cavtata, Cesarica na Karlobagu, Uvala Livka na Šolti, Zelena Punta na Ugljanu, Dubrovačke Tri Sestrice, polutok Rakotina na Šolti, Pologrina u općini Dubrovačko primorje, Hotel i rezidencija Luxor u Planikovcu, TZ Stari Trogir, projekt Orišac u Splitu te aktivni projekti tvrtke Dalmatie grupe i Triumphus hoteli.
Udruga okuplja širok i snažan investitorski bazen s projektima koji se procjenjuju na 4,8 milijardi eura kumulativne vrijednosti.
Podsjetimo, resorno ministarstvo Branka Bačića u prvom je tekstu prijedloga zakona išlo za time da potpuno ukine mogućnost etažiranja u turističkim zonama, da bi taj omjer s ciljem “gašenja požara” ubrzo bio pomaknut na 30:70, pri čemu manji dio otpada na dijelove koji se mogu etažirati. Investitori smatraju da je i dalje riječ o neodrživom modelu. Ističu da bi usvajanje zakona u ovakvom obliku Hrvatsku učinilo jednom od najnepovoljnijih zemalja za ulaganja u luksuzni turizam, osobito u usporedbi s drugim mediteranskim destinacijama gdje je etažiranje turističkih kompleksa dopušteno i legislativno se potiče.
Dodatni problem vide u pravnoj koliziji jer se etažiranje primarno uređuje Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, dok bi ograničenja unutar Zakona o prostornom uređenju otvorila prostor pravnoj nesigurnosti. Investitori upozoravaju da bi takva regulacija mogla dovesti do odustajanja od vrijednih projekata, usporavanja razvoja luksuznog turizma i gubitka više tisuća radnih mjesta. Ulagači upozoravaju da tekst zakona mora biti postavljen u ispravan i pravedan kontekst, naglašavajući da nijedno rješenje ne bi smjelo pogodovati partikularnim interesima, što sada, prema njihovu mišljenju, nije slučaj.
Spriječiti apartmanizaciju
Tako žestoka reakcija investitora nije iznenadila Josipa Mikulića, profesora na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu. “Žestoka reakcija mi je potpuno razumljiva, da ne kažem logična. Posljednjih 15-ak godina razvoj u turističkim zonama oslanjao se na modele u kojima se dio projekta financira prodajom pojedinačnih smještajnih jedinica, vila i apartmana, u zonama ugostiteljsko-turističke namjene. Već je Zakon o prostornom uređenju i gradnji iz 2007. godine uveo jasnu klasifikaciju zona ugostiteljsko-turističke namjene T1, T2 i T3, pri čemu su hotel i vile/apartmani eksplicitno kombinirani u omjerima 70/30 (T1) i 30/70 (T2) smještajnog kapaciteta. Izmjenama iz 2011. Ministarstvo je dodatno propisalo uvjete za etažiranje turističkih građevina u zonama T1 i T2 izvan naselja, čime je takav model pravno učvršćen (i tada je Bačić bio resorni ministar).
Investitori su u tom okviru kupovali zemljište, planirali projekte i računali na mogućnost prodaje dijela jedinica. Da se razumijemo, s vrlo malim parcelama i brojnim vlasnicima, to nije nimalo lagan posao. Kada se u takvom ambijentu pojavi najava restriktivnijih pravila, sasvim razumljivo, reagiraju vrlo glasno, pa i kroz novu udrugu. Istodobno, Hrvatska je danas u bitno drukčijem trenutku nego 2007. ili 2011. godine: imamo ekstremnu sezonalnost turističke aktivnosti, s najvećom koncentracijom noćenja u srpnju i kolovozu u cijeloj Uniji te relativno nepovoljnu strukturu smještajnih kapaciteta s vrlo niskim udjelom hotela, višestruko manjim od svih naših mediteranskih konkurenata. U takvim okolnostima, rekao bih da je razumljivo da i država preispituje staru paradigmu – a ona se gotovo dva desetljeća svodila na apartmanizaciju”, jasan je Mikulić u izjavi za Poslovni vikend.
Ipak, Mikulić smatra kako predloženi Zakon o prostornom uređenju ne mora imati nužno negativne posljedice.
“Kratkoročno, dio projekata koji su izvorno zamišljeni kao kombinacija hotela i većeg broja prodanih apartmanskih jedinica vjerojatno će biti odgođen, revidiran ili se uopće neće realizirati, osobito na lokacijama i parcelama gdje sama hotelska operacija nema dovoljnu ekonomsku snagu da opravda investiciju bez intenzivnog etažiranja. Dugoročno, međutim, takav okvir može imati i pozitivan učinak jer filtrira projekte prema tome koliko su održivi kao stvarni hotelski proizvodi, a ne kao dominantno nekretninski projekti s hotelskim dodatkom. U zonama ugostiteljsko-turističke namjene, koje su prema važećim smjernicama zamišljene primarno za hotele, turistička naselja i kampove (T1 – hotel, T2 – turističko naselje, T3 – kamp), naglasak se vraća na turističku funkciju, a ne na stambenu. To može usporiti dio investicijskog volumena, ali i potencijalno povećati kvalitetu i održivost onoga što se u konačnici izgradi”, kaže Mikulić.
Dvojbe oko luksuza
Ističe da se u raspravi o etažiranju često ponavlja da će restrikcije “zaustaviti luksuzne investicije”, a pritom se prešućuje ključna činjenica: luksuz za investitora i luksuz za destinaciju nisu ista stvar.
“Za početak želim reći da je pozicija investitora potpuno logična, razumljiva i legitimna. Za investitora je ‘luksuz’ prije svega financijska kategorija: puno kvadrata, skupa oprema i visoka prodajna cijena apartmana ili vila. U takvim projektima se značajan dio, pa možda i glavnina povrata generira prodajom etažiranih jedinica, dok hotelska operacija može igrati sekundarnu ulogu. Za destinaciju, međutim, “luksuz” znači nešto drugo: hotele visoke kategorije, cjelogodišnje sadržaje, stabilna i kvalitetna radna mjesta, visoku potrošnju u lokalnoj ekonomiji, kongrese, vrhunsku gastronomiju, wellness i sl.
To je luksuz koji se očituje u dodanoj vrijednosti po gostu i u većoj otpornosti na sezonalnost, a ne u površini pojedinog apartmana. Kako imamo ekstremno sezonalan turizam, većina naših destinacija jako je daleko od takvog luksuza. Zato nije točno da restrikcije etažiranja automatski ‘zaustavljaju luksuz’. One prije svega dovode u pitanje projekte koji su dominantno nekretninski, a tek sekundarno turistički. Ako se projekt isplati jedino pod uvjetom da se velik dio kompleksa rasproda kao privatne jedinice, onda je to luksuz za investitora, ali ne nužno luksuz za destinaciju”, poručuje Mikulić.
Mikulićev je stav kako pitanje etažiranja u najvrjednijim zonama nije tehničko, nego strateško.
“To je pitanje o tome kakvu obalu i kakav turizam želimo imati za 20 ili 30 godina. Rijetko razmišljamo tako daleko. U najvrjednijim obalnim zonama prostora je malo, a pritisci su sve veći. Ako se u tim zonama dopusti daljnje razvodnjavanje turističke namjene kroz masovno etažiranje i stambene modele, Hrvatska će dugoročno ostati zabetonirana u obrascu vrlo kratke i vrlo intenzivne sezone, sa sve većim infrastrukturnim opterećenjem i sve manjim udjelom klasičnih hotela. Ako se, naprotiv, u najvrjednijim zonama dosljedno traži da prevladava hotelska ili jasna turistička namjena, s jasnom upravljačkom strukturom i ograničenim etažiranjem, tada takve zone mogu postati nositelji cjelovitog, kvalitetnog i potencijalno cjelogodišnjeg proizvoda. U tom smislu etažiranje nije tehnički detalj, nego odluka hoće li ključne lokacije dugoročno služiti turizmu kao gospodarskoj djelatnosti ili će primarno biti instrument tržišta nekretnina”, kaže Mikulić. Resorni ministar Branko Bačić u više je javnih istupa potvrdio da je na prijedlog zakona o prostornom uređenju u javnom savjetovanju došlo oko 1700 primjedbi, od kojih je oko 30 posto usvojeno.
“Ovaj set zakona reformski je paket koji uređuje tri temeljna državnog razvoja. To su prostor, gradnja i energija. Donosimo zakon o prostornom uređenju, zakon o gradnji kojim uređujemo gradnju i zakon o energiji kojim pridonosimo energetskoj samodostatnosti Hrvatske”, rekao je.
“Uvjeren sam da su zakoni u interesu hrvatskih građana. Zato smo ih na ovaj način i pisali. Oni će živote građana učiniti boljim jer će ishođenje dozvola za gradnju biti brže, kvalitetnije čuvamo prostor koji je, uz njih, najvrjedniji resurs u Hrvatskoj”, poručio je Bačić. Naveo je da je postojeći zakon dobro postavio da se iz državnog plana prostornog razvoja utvrđuju strateški prioriteti Hrvatske te da se za projekte od državnog značaja građevinske dozvole mogu izdavati izravno iz tog dokumenta, bez izmjena planova nižeg reda. Ističe i primjer: za važan infrastrukturni projekt poput “željeznička pruga Rijeka – granica s Mađarskom”, dozvola bi se mogla izdati direktno iz državnog plana.
Riskiramo gubitak kontrole
Komentirao je i urbanu komasaciju koja je također izazvala velike kritike kod oporbe. Bačić je istaknuo da urbane komasacije nema bez jedinica lokalne samouprave.
“Nema privatnika koji će imati komasaciju ako ona nije određena urbanim planom uređenja, a taj plan donose jedinice lokalne samouprave. Ako on nije precizan, onda se radi urbanistički projekt koji će detaljno iscrtati građevinske parcele i onda će se temeljem toga matematikom i geometrijom izmjeriti koju ste površinu imali koja sada ulazi u komasaciju”, istaknuo je Bačić.
Reagirali su i znanstvenici. Znanstveno vijeće za turizam Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti, na čijem je čelu akademik Nikola Bašić, uputilo je prošloga tjedna pismo predsjedniku Vlade RH Andreju Plenkoviću sa zamolbom za odgodu donošenja Zakona o prostornom uređenju, Zakona o gradnji i Zakona o energetskoj učinkovitosti, zbog niza uočenih nedostataka, manjkavosti i otvorenih pitanja koja bi, prema stručnom mišljenju Vijeća, mogla imati značajne posljedice na prostorni razvoj Hrvatske.
“Ne dovodimo u pitanje odgovornost i dobre namjere resora koji su izrađivali zakone. No, iskustvo brojnih stručnjaka i institucija poklapa se u ključnom upozorenju: bez jasne, široko prihvaćene nacionalne vizije prostornog razvoja – koja prethodi zakonu – svi tehnički mehanizmi i proceduralna rješenja ostat će nedovoljna i neprimjerena izazovima koji su pred Hrvatskom. Zakon koji ne počiva na jasnim ciljevima i vrijednostima ne može biti djelotvoran, a zakon koji se oblikuje i pod partikularnim pritiskom interesnih skupina može dugoročno proizvesti tešku i nepovratnu štetu. Stalan demografski pad, turističko-nekretninski pritisci, prodor spekulativnoga kapitala, rast regionalnih nejednakosti, degradacija okoliša i krajolika, posebno obalnog pojasa kao prostora višestrukih kontakata i konflikata, te postupna privatizacija zajedničkih dobara – sve su to procesi na koje snažna, moderna i pravedno oblikovana zakonska rješenja moraju odgovoriti. Donesu li se Zakon o prostornom uređenju, Zakon o gradnji i Zakon o energetskoj učinkovitosti bez strateškog preispitivanja njihove svrhe, smisla i posljedica, Hrvatska riskira dugoročan gubitak prostornog identiteta i kontrole nad vlastitim teritorijem”, zaključuje u pismu Zdenko Bašić.
Nakon sastanka s predstavnicima HAZU-a i Akademije arhitektonske umjetnosti i znanosti (AAUZ) potpredsjednik Vlade i ministar prostornog uređenja Branko Bačić najavio je dva amandmana kojima se mijenja Zakon o prostornom uređenju. Jednim amandmanom određuje se da na zemljištu na kojem se primarno obavlja poljoprivredna proizvodnja nema građenja nijedne druge građevine, osim one koja služi toj djelatnosti. Drugi amandman odnosi se na priuštivo stanovanje pa će se stambene jedinice morati graditi tako da se maksimalno integriraju u postojeća naselja, a ne da se u tu svrhu izdvajaju posebne površine koje su udaljene od samog naselja.
Šteta je već napravljena
Možda je pravo pitanje jesmo li zapravo zakasnili s takvim rješenjem. Prostor je već poprilično devastiran…
“Dobar dio štete već je napravljen, to je realnost, ali bi bilo još gore nastaviti bez korekcije. Najiskrenije, nakon što je prostor u zonama mješovite i stambene namjene godinama bio potpuno prepušten laissez-faire apartmanizaciji, sasvim mi je razumljiv revolt financijski potentnih ulagača u kvalitetne, ili luksuzne, kako kažu, resorte – ali gotovo isključivo ljetne. No, ne smijemo zanemariti da je to naš zadnji, najvrjedniji prostor. Mi već godinama imamo najizraženiju sezonalnost u EU, a udio hotela u ukupnim kapacitetima znatno je niži nego kod ključnih konkurenata. Dio sadašnje situacije doista je posljedica zakonodavnog okvira iz 2007. koji je uveo mogućnost vrlo visokog udjela vila i apartmana u zonama turističke namjene (npr. u T2 zonama do 70 posto smještajnih kapaciteta u apartmanskom naselju, 30 posto u hotelu).
Izmjene iz 2011. dodale su i formalne uvjete za etažiranje turističkih građevina u tim zonama. U to vrijeme to se promatralo kao način privlačenja kapitala i pokretanja investicija. Danas je, ipak, jasno da su takva rješenja, s vrlo liberalnim pristupom turizmu i prostoru, u kombinaciji s rastom privatnog smještaja i snažnim tržištem nekretnina, dovela do obrasca apartmanizacije i sezonalnosti koji više nije kompatibilan s ciljevima održivog razvoja. U tom smislu, kasnimo. Ali, to nije argument protiv promjene, nego dodatni argument da se ona ipak napravi”, poručuje Mikulić te ističe da je potrebno postaviti jasna pravila kako bi se u najvrjednijim zonama razvijali projekti koji donose dugoročnu korist turizmu, prostoru i zajednicama; naime, prostor imamo samo jedan, a pogreške na obali ne možemo ponoviti.
“Ako ćemo možda biti i najrestriktivniji u EU, mislim da čak to ima rezona – ekonomskog i društvenog – jer nam je turizam relativno najvažniji za ekonomiju i društvo, s najvećim udjelom turizma u BDP-u u EU i u samom smo svjetskom vrhu. Imamo najveću sezonalnost i pritisak na prostor i društvo jer smo malena zemlja koja ima – globalno gledano – najveći problem s apartmanizacijom, a, unatoč svemu, turizam nam je dobar i uspješan. Upravo zato trebamo pripaziti još i više da to tako i ostane”, zaključuje Mikulić.
