Krajem kolovoza, američki ministar financija Scott Bessent proglasio je “ekonomski Dan D” protiv Irana, obećavajući “najveću pojedinačnu financijsku ofenzivu ikada pokrenutu protiv nekog neprijatelja”. Analogija s Danom D neobična je za kampanju čiji uspjeh u konačnici ovisi o Kini, američkom savezniku u Normandiji, ali danas strateškom rivalu.

Kako bi politika “nulte stope curenja” Trumpove administracije uspjela, strane financijske institucije morale bi same nadzirati i kontrolirati vlastite klijente, a postizanje “potpune izolacije” iranskog režima nije moguće bez suradnje kineskih banaka u provođenju sankcija. Prije zatvaranja Hormuškog tjesnaca američko Ministarstvo financija procjenjivalo je da Kina kupuje otprilike 90 posto iranskog izvoza nafte. Godine sankcija već su preusmjerile veći dio iranske trgovine naftom u alternativni sustav koji može funkcionirati bez dolara, SWIFT-ove platforme za međubankovna plaćanja i korespondentnih banaka koje Sjedinjenim Državama već dugo osiguravaju financijski utjecaj.

Mrtvi kut američkih sankcija

Veći dio te trgovine odvija se kroz iranski sustav bankarstva u sjeni – rahbar koji, prema podacima Ministarstva financija, godišnje obradi trgovinu vrijednu “desetke milijardi dolara”, pri čemu “većina tog iznosa potječe od iranske prodaje nafte i petrokemijskih proizvoda u inozemstvu”. Danas Iran te prodaje naplaćuje poglavito u renminbijima (kineskim juanima).

Sekundarne američke sankcije i prije su mijenjale ponašanje velikih kineskih banaka, čak i kada ih je Kina službeno odbacivala. Primjerice, unutar prvog tjedna od ruske invazije na Ukrajinu u veljači 2022. godine inozemne podružnice Industrijske i komercijalne banke Kine (ICBC) prestale su izdavati akreditive denominirane u dolarima za kupnju fizičkih ruskih roba. Kreditne linije denominirane u renminbijima ostale su dostupne nekim klijentima, ali su zahtijevale odobrenje više uprave. Banka Kine (BOC) ograničila je financiranje ruske robe, dok je njezina podružnica u Singapuru otišla još dalje i prekinula financiranje transakcija koje uključuju ruske tvrtke i naftu.

Međutim, najveće kineske banke – njezine razvojne banke i “velika četvorka” komercijalnih banaka u državnom vlasništvu (Industrijska i komercijalna banka Kine – ICBC, Banka Kine – BOC, Kineska građevinska banka i Poljoprivredna banka Kine) – ne predstavljaju najveći problem za provođenje američkih mjera. Zbog globalnog poslovanja te institucije moraju zadržati pristup dolarskoj likvidnosti i korespondentnim bankovnim odnosima, koji su im neusporedivo vrjedniji od bilo kakva posla sa sankcioniranim iranskim subjektima. Upravo im ta ovisnost o globalnom dolarskom sustavu daje snažan poticaj da ograniče svoju izloženost američkim sankcijama. Kako je primijetila bivša ministrica financija Janet L. Yellen, velike kineske banke “nisu najveći problem” jer one “doista, ali doista cijene svoje korespondentne bankovne odnose.”

Znatno veći izazov krije se dublje unutar kineskog financijskog sustava, među tisućama manjih regionalnih banaka koje su daleko manje izložene sustavu temeljenom na dolaru pa stoga imaju i manje za izgubiti ako im se taj pristup ukine. Narodna banka Kine zabilježila je 2023. godine više od 3800 gradskih i ruralnih banaka i kreditnih zadruga, uz privatne banke i ostale institucije. Tijekom 2024. godine, dok je SAD prijetio kineskim bankama sekundarnim sankcijama, ruske su se tvrtke sve više okretale manjim regionalnim institucijama s minimalnim vezama sa zapadnim tržištima.

Pravo pitanje s kojim se Trumpova administracija suočava je može li prisiliti ili potaknuti manje kineske banke da pomno nadziru klijente i transakcije koje su namjerno osmišljene kako bi se prikrila povezanost s Iranom – te da odbiju suradnju kada je otkriju. Iranski sustavi rahbar koriste kuće za devizno poslovanje, slojeve inozemnih fiktivnih tvrtki i bankovne račune u Ujedinjenim Arapskim Emiratima, Hong Kongu i Singapuru kako bi preusmjeravali prihode od nafte u ime sankcioniranih iranskih subjekata.

Kineski kupci iranske sirove nafte, a posebno neovisne privatne rafinerije (tzv. čajnik rafinerije) u pokrajini Shandong koje su preuzele najveći dio sankcionirane nafte, uopće ne moraju slati novac u iranske banke. Kupac jednostavno može platiti inozemnoj fiktivnoj tvrtki u renminbijima. Taj se novac potom može iskoristiti za plaćanje kineskih dobavljača u ime Irana ili se može proslijediti nekamo drugamo.

ključna stvar tek dolazi

Dva sata postala su 15 minuta. Zašto to još nije donijelo veću zaradu?

Koliko robe kupiti

Zašto kompanije više ne žele držati puna skladišta? Iza svega je veliki novac

Skrivene veze

Na papiru ta transakcija možda nema nikakve veze s Iranom. Kineskoj banci koja obrađuje uplatu to može izgledati kao posve uobičajen prijenos sredstava s trgovačke tvrtke iz Hong Konga na račun poduzeća u Dubaiju. Primjerice, interni dokumenti iranske devizne kuće Radin otkrili su na desetke paravan-tvrtki sa sjedištem u Kini koje su imale otvorene račune u kineskim bankama. Slično tome, američki FinCEN dokumentirao je transakcije koje su provodile fiktivne tvrtke iz Hong Konga, a koje su bile izravno povezane s iranskom mrežom bankarstva u sjeni.

To znatno otežava provođenje provjera i usklađenost s propisima. Umjesto jednostavnog odbijanja poslovanja sa sankcioniranim subjektima, banke sada moraju razotkrivati skrivene veze s Iranom na računima i u transakcijama u kojima se iransko ime uopće ne pojavljuje. To zahtijeva mnogo više od rutinske provjere klijenata pri otvaranju računa i pretraživanja popisa sankcioniranih osoba. Banke moraju znatno strože provjeravati stvarno vlasništvo i ugovorne strane i ispitivati svrhu plaćanja. Istodobno, timovi za sprječavanje pranja novca moraju usmjeriti resurse na analizu transakcijske dokumentacije i traženje obrazaca plaćanja koji upućuju na to da se iza naizgled uobičajenih transakcija zapravo krije preusmjeravanje novca za sankcionirane iranske subjekte.

Američko Ministarstvo financija sada taj istražni teret izričito prebacuje na strane banke. U travnju je Ured za kontrolu strane imovine (OFAC) pozvao financijske institucije da neovisne privatne rafinerije nafte u Kini (tzv. čajnik rafinerije) podvrgnu pojačanoj dubinskoj analizi i upozorio da je američka vlada spremna protiv njih primijeniti sekundarne sankcije. Ministarstvo financija u međuvremenu je jasno dalo do znanja da bi njegova najnovija kampanja sankcija, nazvana “Operacija ekonomski izopćenik” (Operation Economic Outcast), mogla uključivati i potpuno isključenje stranih banaka iz sustava temeljenog na dolaru.

Usklađenost kao zamka

U načelu, kineski zakon već zahtijeva od banaka provođenje provjere “upoznaj svog klijenta” (KYC) te održavanje mehanizama kontrole financijskog kriminala. Radna skupina za financijsko djelovanje protiv pranja novca (FATF) ocijenila je 2022. godine kineski sustav sprječavanja pranja novca kao “uglavnom usklađen” s njezinim standardima dubinske analize.

Kina je od tada provela dodatne mjere. Njezin revidirani Zakon o sprječavanju pranja novca, koji je stupio na snagu u siječnju 2025. godine, obvezuje financijske institucije da verificiraju klijente i stvarne vlasnike, utvrde prirodu poslovnih odnosa i, u određenim visokorizičnim slučajevima, istraže podrijetlo sredstava i svrhu transakcija. Banke također moraju nadzirati klijente i transakcije i istraživati aktivnosti koje odstupaju od ustaljenih obrazaca. Još detaljnija pravila, koja su stupila na snagu u siječnju 2026. godine, omogućuju bankama da odbiju transakcije ili prekinu poslovne odnose kada ne mogu valjano otkloniti sumnje na pranje novca.

Međutim, usklađenost s propisima protiv pranja novca i provođenje američkih sankcija nisu ista stvar. Otkrivanje povezanosti s Iranom može potaknuti kinesku banku da pomnije ispita transakciju ako postoje znakovi pranja novca. To, međutim, ne znači da je banka prema kineskom zakonu dužna odbiti transakciju samo zato što su Sjedinjene Države sankcionirale jednu od uključenih strana. U nekim slučajevima kineski propisi vuku banke u posve suprotnom smjeru. U svibnju je kinesko Ministarstvo trgovine (MOFCOM) izdalo takozvani nalog o zabrani izvršenja inozemnih sankcija koji obuhvaća pet neovisnih kineskih rafinerija koje je SAD sankcionirao zbog kupnje iranske nafte. Četiri su manje regionalne privatne rafinerije (tzv. čajnik rafinerije). Peta, rafinerija kompanije Hengli Petrochemical u Dalianu, može preraditi 400 tisuća barela nafte dnevno i pripada grupaciji Hengli Group koja se nalazi na popisu Fortune 500. To je dosad najveća kineska rafinerija koju je SAD sankcionirao.

U nalogu MOFCOM-a navodi se da se američke sankcije protiv ovih pet rafinerija ne smiju priznati, provoditi niti poštovati. Kršenje tog naloga može dovesti do upravnih kazni i izložiti banke i druge tvrtke tužbama za naknadu štete pred kineskim sudovima. Kineska banka i dalje može odbiti obradu transakcije zbog sumnje na pranje novca ili drugih rizika usklađenosti, ali ne može odbiti transakciju ili prekinuti poslovni odnos isključivo radi poštovanja navedenih američkih sankcija, a da pritom ne prekrši kineski nalog.

Kako SAD proširuje sekundarne sankcije na gospodarski i politički značajnije kineske subjekte, ovakve zabrane vjerojatno će postati sve češće. Kina sada posjeduje sofisticiran pravni i administrativni aparat koji može otežati ekstrateritorijalnu primjenu američkih sankcija – ili, u nekim slučajevima, učiniti je bespredmetnom. To otkriva strukturno ograničenje moći američkih sankcija. Velike kineske državne banke imaju previše toga za izgubiti ako budu isključene iz dolarskog sustava. Međutim, utjecaj SAD-a slabi seljenjem transakcija na manje banke s manje veza s američkim i zapadnim financijskim tržištima.

Američka vlada tako se nalazi u nezgodnoj poziciji u kojoj od kineskih banaka traži da otkriju skrivene veze sa sankcioniranim subjektima u Iranu (ili Sjevernoj Koreji i Rusiji) i potom postupe prema tim saznanjima, čak i kada bi ih to moglo dovesti u sukob s kineskim zakonom. Kineske banke svakako su voljne provoditi provjere protiv pranja novca koje zahtijevaju kineski propisi, ali imaju malo poticaja tražiti veze sa sankcioniranim subjektima kada bi im otkrivanje tih veza moglo stvoriti nove pravne probleme.

U takvim je okolnostima institucionalno sigurnije znati manje i zadržati mogućnost uvjerljivog poricanja nego znati više. I osim ako kineske banke ne budu strogo nadzirale vlastite klijente dok se platne mreže prilagođavaju, sankcije će ostati neučinkovite, a plaćanja će se seliti na nove fiktivne tvrtke i posrednike.

Novi kineski adut

Unatoč tome što ima alate za odmazdu protiv novih američkih sankcija, Kina ih je koristila selektivno. Otkako je predsjednik Donald Trump u veljači 2025. ponovno uspostavio politiku “maksimalnog pritiska” na Iran, američke sankcije protiv kineskih subjekata uglavnom su bile usmjerene na specifična plovila iz flote u sjeni, neovisne rafinerije u pokrajini Shandong i operatere brodskih terminala (rafinerija Dalian tvrtke Hengli Petrochemical, jedina velika integrirana kineska neovisna rafinerija koja je do sada sankcionirana, ostaje zamjetna iznimka). Odgovor Kine uglavnom se sastojao od šablonskih izjava Ministarstva vanjskih poslova kojima se odbacuje jednostrana priroda američkih sankcija i obećava zaštita kineskih tvrtki i građana.

Nalog MOFCOM-a o zabrani od 2. svibnja ostaje jedina značajna protumjera, i ona je uska i ciljana. Ipak, samo nekoliko dana nakon što je izdana, kineski financijski regulatori navodno su naložili velikim kineskim bankama da obustave novo kreditiranje u renminbijima za pet sankcioniranih rafinerija, dok su postojeće kreditne linije ostale na snazi. Ti postupci nisu nužno proturječni. Kina može odbaciti ekstrateritorijalnu primjenu američkih sankcija, dok istodobno dopušta velikim kineskim bankama da se zaštite od posljedica. Isti je obrazac slijedila otkako je Operacija ekonomski izopćenik proširila sekundarne sankcije u kolovozu, kritizirajući mjere bez uvođenja nove protumjere povezane s Iranom.

Računica bi se mogla promijeniti kad bi SAD sankcionirao veliku kinesku banku ili poduzeće u državnom vlasništvu, a ne još jednu fiktivnu tvrtku, malu banku ili malu neovisnu rafineriju. Najveće kineske financijske institucije uvelike ovise o pristupu dolarima. SAD ima daleko manji utjecaj na manja i sustavno manje važna poduzeća. Ta asimetrija smanjuje vjerojatnost eskalacije američkih sankcija i kineskih protumjera.

Problem za Trumpovu administraciju ono je što će se dogoditi kada se sve više transakcija pomakne izvan institucija i platnih kanala koji su najizloženiji američkom pritisku. U tom trenutku učinkovito provođenje mjera sve više zahtijeva suradnju kineskih banaka nad kojima američka vlada nema nikakve ovlasti. Američke sankcije nisu neučinkovite zbog sve većeg financijskog sustava temeljenog na renminbiju, barem dok god velike kineske banke ovise o globalnom sustavu temeljenom na dolaru. No, kada se nedolarska plaćanja usmjeravaju preko posrednika iz sjene, ona potkopavaju dvije ključne prednosti u provođenju mjera na koje su se američke financijske sankcije tradicionalno oslanjale: vidljivost transakcija i polugu utjecaja nad institucijama koje ih obrađuju.

Iako dolarski sustav daje SAD-u golemu financijsku moć, američki dužnosnici više ne mogu pretpostavljati da će prijetnja isključenjem iz njega biti dovoljna da primora strane institucije na poštovanje njihovih diktata. Kako se sve veći dio samog provođenja mjera odvija unutar kineskog domaćeg financijskog sustava, izvan dosega američkih vlasti, Kina bi mogla steći novi izvor geopolitičkog utjecaja.

Nerealno je očekivati od Kine da provodi američke sankcije, ali provođenje mjera protiv pranja novca pruža praktičniju osnovu za suradnju. SAD bi imao više uspjeha ako pritisne Kinu da provodi vlastita pravila protiv pranja novca protiv netransparentnih financijskih mreža koje olakšavaju iransku trgovinu.