Funkcioniranje države determinirano je djelovanjem izabranih političara, državne birokracije te interesnih skupina koje podupiru određeni politički program, a sve navedeno zajedno tvori tzv. željezni trokut koji omogućuje izglasavanje zakona, uvođenje novih ili smanjenje pojedinih poreza, olakšica i potpora određenim sektorima, koji podupire i omogućuje provedbu stabilizacijskih i razvojnih programa sa specifičnim obilježjima, podupire osnivanje ili ukidanje novih državnih ureda i agencija, kao i koji djeluje na visinu i strukturu proračuna s obzirom na raspodjelu trošenja budućih javnih prihoda, gdje je povećanje budžeta za jedne aktivnosti moguće jedino uz smanjenje budžeta za druge aktivnosti. Pri tome je glavnina rashoda i izdataka proračuna determinirana razmjerom javnog sektora i navikama državne potrošnje iz ranijih godina, pogreškama prijašnjih vlada, rastućom potražnjom javnosti za korištenjem proizvoda i usluga javnog sektora poput zdravstva i obrazovanja itd., kao i nizom drugih razloga zbog kojih su javni rashodi gotovo trajno otporni na snižavanje. S druge strane kako su javni prihodi ograničeni (čak i ako uzmemo u obzir mogućnost povećanja javnog duga) postoji racionalno objašnjenje zašto se ministarstva te razna druga državna tijela i uredi iz godine u godinu trude prikazati svoje potrebe i minimalne troškove poslovanja i pružanja svog proizvoda što većima, jer će ionako u konačnoj (pre)raspodijeli proračunskih sredstava prije ili kasnije jednom dobiti manje, kao i zato što takvim ponašanjem nastoje maksimizirati svoj pripadajući budžet radi mogućeg povećanja plaća, privilegija, prestiža, dodatnog zapošljavanja novih radnika, boljih radnih uvjeta ili drugih beneficija koje djeluju na dobrobit i korist same birokracije.

Sve navedeno je Niskanen još 1971. godine objedinio u teoretski model maksimiziranja budžeta birokracije koji ukazuje na problem bujanja birokracije i rasta njene neučinkovitosti, kao i na nastojanje birokracije da poveća ponudu svojih proizvoda i usluga jer na taj način može povećati svoj budžet – neovisno što pri tome dodatna aktivnost birokracije pridonosi neučinkovitosti ako su dodatni troškovi pružanja svake nove jedinice proizvoda veći od dodatnih koristi za društvo. Takvo ponašanje birokracije nije na dobrobit građana jer navedeno sa sobom povlači veća porezna davanja za financiranje rastućih budžeta državne birokracije, dok se zbog rasta tzv. mrtvog tereta oporezivanja, društveno blagostanje povećava znatno manje nego što su se smanjile koristi svih potrošača i proizvođača na koje se odražava veći porezni teret (npr.veći PDV koji plaćaju potrošači ili veći porez na plaće koji povećava troškove poduzeća). Zbog pojave mrtvog tereta oporezivanja dio mogućih koristi bespovratno nestaje zauvijek, jer potrošači manje troše a svaku jedinicu proizvoda plaćaju više, dok proizvođači manje proizvode pa porezna presija rezultira negativnim šokovima ponude koji pridonose padu zarade poduzetnika, padu BDP-a te padu zaposlenosti u privatnom sektoru, a što nikada ne može biti u potpunosti kompenzirano zapošljavanjem i izdacima u javnom sektoru (otuda i naziv mrtvi teret oporezivanja).

Na razmjere poreznog tereta koji omogućuje održivost birokratskog aparata mogu tek djelomično utjecati glasači kroz rezultate demokratskih izbora koji privremeno dovode i zadržavaju na vlasti pojedinu političku stranku i njene članove. Pri tome je životni vijek političara relativno kratak i ovisi o promjenama preferencija glasača. Nasuprot tome, životni vijek najvećeg dijela državne birokracije i drugih državnih zaposlenika je dug, relativno kontinuiran i miran, jer je u demokratskim sustavima državna birokracija uobičajeno politički neutralna, tj. u najvećoj mjeri uključuje administraciju koja je trajno i stalno zaposlena neovisno o bojama političke stranke koja je trenutno na vlasti (osim u slučaju relativno manjeg dijela više pozicioniranih i politički imenovanih državnih zaposlenika čiji opstanak je definiran politikom kadroviranja vladajuće stranke, uz opravdanje da se na taj način postiže da na ključnim mjestima ‘sjede’ osobe koje podupiru aktualnu politiku).

Državnu birokraciju čini ‘vojska’ educiranih i profesionalno osposobljenih državnih činovnika, službenika, nadstojnika, tajnika, pravnika, savjetnika, planera, revizora, pisara, administratora itd. u raznim državnim uredima, službama, agencijama, tijelima i institucijama, dok se u širem smislu pojam državna birokracija ponekad (iako neispravno) koristi za sve državne zaposlenike uključujući i one koji proizvode direktne usluge za društvo poput policije, vojske, učitelja i profesora. Razlog takvom poistovjećivanju najčešće je vezan uz isti učinak rasta javnog sektora na potrebu za dodatnom poreznom presijom, a koja do određene granice pozitivno djeluje na dobrobit građana, ali to prestaje biti slučaj kada se razmjer državnog aparata, potrošnje i pružanja određenih javnih dobara i usluga poveća iznad potrebne razine (npr. produžetkom sveučilišnog studija sa četiri na pet godina za stjecanje istovrijedne diplome, ponudom socijalnih transfera onima koji nisu socijalni slučaj, širokom dostupnošću komercijalnih lijekova za manje opasne bolesti dok se istovremeno ograničavaju prava na liječenje i zdravstvenu skrb stvarno bolesnih osoba itd.).

Poistovjećivanje pojma državne birokracije sa svim zaposlenicima u javnom sektoru također se javlja pri raspravama o nužnosti smanjivanja ukupnih javnih rashoda i razmjera državnog aparata, a što nije slučajnost jer se birokratsko ponašanje (orijentirano na maksimalizaciju vlastitog budžeta, osobne koristi i dobrobiti same birokracije) praktično javlja kod svih aktivnosti i institucija u javnom sektoru, a gdje nisu poznati stvarna cijena i stvarni troškovi pružanja proizvoda ili usluge pa ne čude ukorijenjeni stavovi javnosti o rasipnosti i visokim troškovima funkcioniranja državnih služba. S druge strane takvo poistovjećivanje praktično još više pridonosi učvršćivanju pozicija državne administracije, jer se umjesto brojanja nepotrebnih i neproduktivnih službenika, pažnja skreće na sve zaposlenike u javnom sektoru pa se tada lako oduzimaju prava učiteljima ili drugim manje zaštićenim grupama zaposlenika neovisno o njihovoj važnosti u pružanju javnih dobara i usluga (npr. investiranju u znanje i kvalitetu djece i mladih), dok se istovremeno povećavaju koeficijenti za obračun plaća i raspisuju novi natječaji za poslove državne administracije. Širenje razmjera birokracije i rast javnih rashoda tako se može događati usporedo s padom količine i kvalitete javnih dobara i usluga, što je protivno interesima onih koji snose teret poreznih davanja.

Vječnost i otpornost državne birokracije u značajnoj mjeri je rezultat utjelovljenja birokratskog ponašanja te birokratskih struktura i procedura u funkcioniranje suvremene države, a još više dolazi do izražaja u uvjetima postojanja socijalne države koja povećava spektar uključenosti države u gotovo sve aktivnosti. Umjesto pet tradicionalno neophodnih ministarstva (vanjskih poslova, pravosuđa, financija, obrane i unutarnjih poslova), države danas u prosjeku imaju 15 ministarstva i dodatno 50 različitih agencija. Državna birokracija tako ima važno mjesto u provedbi i ostvarivanju ekonomskih, socijalnih i drugih mjera u skladu s usvojenim zakonima i smjernicama koje definiraju političari, ali isto tako i u sprječavanju kaosa i stanja opće nesigurnosti koji bi postojali kada ne bi postojala pravila i odgovornost koji se odnose na sve članove društva. Poput potpornih stupova, građevnih temelja i podzemnih tunela, birokracija predstavlja snagu i neizbježnost koja u danom momentu omogućuje i garantira održivost ekonomsko-političkog sustava u skladu s interesima nositelja političke vlasti, neovisno o diskontinuitetu njihova mandata. Birokracija održava piramidu hijerarhijske strukture upravljanja, kao i vertikalnu komunikaciju i protok informacija ‘odozgo prema dolje’ ili ‘odozdo prema gore’ te se javlja kao srednja razina upravljanja i kontrole u političkom procesu, provodeći političke odluke, a po potrebi poreznu ili drugu presiju definiranu od strane vrhovne razine vlasti.

Jedno od pitanja koje se nameće kao rezultat procesa političkog razvoja i razvoja demokracije jest da li birokracija sprječava daljnji ekonomski razvoj, a posebice razvoj tranzicijskih zemalja u kojima se s jedne strane javlja prekomjernost broja zaposlenih u javnom sektoru te je visoko prisutan nepotizam i nepotrebno političko favoriziranje pri zapošljavanju na poslovima državne birokracije, dok s druge strane postoje preferencije građana u zapošljavanju u javnom sektoru, a što može istodobno ograničiti razvoj poduzetništva u privatnom sektoru. Daljnji problem su nefleksibilnost i inertnost sustava koju podupiru birokratska hijerarhijska organizacijska struktura, stroga podjela poslova, odgovornosti i ovlasti, pisane procedure, kao i ponašanje birokrata kroz otpor promjenama i inovacijama. Nefleksibilnost se javlja dijelom kao posljedica osobnih interesa, a dijelom i kao posljedica manjka kreativnosti te ukorijenjenih vještina, znanja, procedura, metoda, pravila i rutina za čije promjene treba dosta vremena pa je birokracija ne samo nezainteresirana, nego tipično i nespremna za značajne promjene i inovacije u kratkom roku.

najslabije točke

Nije problem samo hakerski napad: Struja, vrućina i voda mogu zaustaviti cijelo poslovanje

Kupujete online?

Dosta vam je upisivanja broja kartice? Stiže jednostavniji način plaćanja

Birokrate preživljavaju držeći glavu dolje, šuteći i mirujući. Njihov ‘dvorac’ je njihov radni stol (i eventualno parkirno mjesto) koji pod svaku cijenu nastoje zadržati, jer im omogućava postupno povećanje osobne dobrobiti i koristi. Pri tome im (protivno javnom interesu) može biti manje važno ostvarivanje određene misije zbog koje je njihova organizacija ili ured osnovana, kao i da li će projekt na kojem rade uspjeti. Posvećenost ostvarivanju ciljeva u javnom interesu i na dobrobit svih članova društva tako može biti zamijenjena posvećenošću za preživljavanjem ureda i agencija. Za takve birokrate je najvažnije da projekt postoji, da traje i opravdava njihovo postojanje i njihovu status quo radnu poziciju. Birokrate nikada ne priznaju da imaju dovoljno prostora, ili vlasti nego uvijek teže da povećaju svoju dobrobit te svoje privilegije, ovlasti i nadležnosti. Navedeno može uključiti nastojanja za povećanjem osobnih prihoda (na legalan, ali i ilegalan način), nastojanja za uređenjem i povećanjem radnog prostora kao beneficije koja pridonosi ugodi rada na poslu i boljoj reputaciji zaposlenika u društvu. Može uključiti nastojanja za osobnom promidžbom, povećanjem moći i utjecaja u društvu, kao i mogućnosti korištenja pozicije radi sklapanje različitih poslovnih kontakata od osobnog interesa i mogućnosti stjecanja vlastitih koristi u sadašnjosti i budućnosti.

Promjene su najveći neprijatelj birokracije, ali protiv kojeg se birokrate uspješno bore kroz protivljenje i onemogućavanje provođenja reformi, kroz onemogućavanje smanjivanja troškova te protivljenje smanjivanju broja zaposlenih, kroz protivljenje deregulaciji, privatizaciji i reorganizaciji, kroz onemogućavanje točnog utvrđivanja minimalnih troškova poslovanja pojedinih ureda i institucija, kroz onemogućavanje izračuna stvarne cijene koštanja javnog dobra ili usluge, kroz onemogućavanje točnog utvrđivanja broja svih agencija, ureda i organizacija u kojima radi državna birokracija, kroz zakonske propise koji omogućavaju rigidnosti na tržištu, kao i kroz razne propisane radne procese i procedure koje definiraju rad birokracije i održavaju nepovredivost njene hijerarhijske strukture te protoka informacija. U nastojanju da poveća svoju moć i utjecaj, državna birokracija na središnjoj i lokalnoj razini podržava brojne, nepotrebne i dugotrajne administrativne procedure i propise koje sprječavaju kreativnost i ograničavaju inovativnost, izluđuju poduzetnike, potencijalne investitore i obične građane, gdje se ista informacija unosi ili traži ‘tristo puta’, dok se rješenja i dozvole iščekuju godinama, gdje građani i poduzetnici nepotrebno obilaze brojne urede, dok je zakonska i podzakonska regulativna nejasna i dvosmislena (nepotrebno povećavajući potrebu za uslugama pravnika u privatnom i javnom sektoru), kao i omogućavajući autoritet donošenja odluka te demonstraciju samovolje i moći birokracije.

Sve to odgovara Laskijevoj definiciji još iz 1930. godine koja birokraciju definira kao sustav upravljanja i kontrole koji je toliko u rukama službenika da njihova snaga ugrožava slobodu običnih građana. Istodobno u tome se nalazi i najveća opasnost vladavine državne uprave, službenika i dužnosnika jer oni zbog svojih osobnih koristi mogu biti zainteresirani povećati državnu kontrolu u svakodnevnom životu pa tako svako vrlo birokratizirano društvo nosi rizik da će postati totalitaristički sustav u kojem je ugrožena demokracija.