Problem velikih investicija
Uspjeh državnih i privatnih (ali državi poželjnih) privatnih ulaganja, kao na primjer u sektoru graditeljstva, leži u tome što se prepreke ulaganjima lome odozgo prema dolje. U sustavu koji je prepun prepreka, od mentalnih preko političkih do administrativnih, postoji selekcija koja nema veze s tržištem, ali proizvodi dva važna efekta. Prvo, dolazi do koncentracije ekonomske i političke moći. Drugo, u poslovnom sektoru nastaju politički oportunisti. Evo kako sustav funkcionira i proizvodi spomenute učinke. Pretpostavimo da imamo dvije investicije - veliku i malu, i da troškovi investicije zbog neefikasnog institucionalnog sustava iznose 15%. Nadalje pretpostavimo da obje investicije nose povrat od 6% godišnje u razdoblju od 10 godina. Taj je povrat relativno malen, zbog čega je isplativost investicija upitna. Kada bi se 15% troškova neefikasnog sustava koji terete investicijski izdatak moglo eliminirati, povrat bi narastao na 9%. To bi ove investicije učinilo atraktivnima. Dakle, pitanje glasi: tko može računati na smanjenje 15% suvišnoga investicijskog izdatka? Prvi i očiti kandidat je sama država odnosno vlada. Ona može aktivirati sve stranačke i druge formalne i neformalne hijerarhijske mehanizme prisile: vlast ima moć osigurati brz i jeftin iskup zemljišta, potrebne dozvole, priključke što ih odobravaju i grade javna tijela i javna poduzeća, kao i sve druge stvari koje su potrebne za realizaciju ozbiljnog ulaganja. Mali investitor nema ni resurse ni moć da tako nešto ishodi po istoj cijeni i u istom roku kao država-poduzetnik. Međutim veliki investitor može doći u takvu poziciju ako je u dobrim odnosima s ključnim predstavnicima vlade i administracije. U takvom sustavu država kao poduzetnik ostvaruje prednost pred drugim investitorima. K tome, veliki imaju prednost pred malima bez obzira na vlasnički sektor. Javljaju se dvije važne posljedice: prvo, veliki će se projekti realizirati lakše nego mali, pa će postojati tendencija koncentracije investicija i bogatstva za čime slijedi koncentracija ekonomske i političke moći; drugo, među velikim investitorima i vladajućima uspostavlja se interesna ravnoteža. Suprotno raširenom uvjerenju da u ovom segmentu postoji korupcija koja poskupljuje investiciju, ovdje se vjerojatno u najvećem broju slučajeva radi o interesnoj ravnoteži koja (relativno) pojeftinjuje investiciju u neefikasnom sustavu.
Manji projekti izvan fokusa
Uspjeh ili neuspjeh manjih investicijskih projekata u tako neefikasnom sustavu neće izazivati veliku pažnju. Političari, mediji i vodeći ljudi poslovnoga svijeta bit će usmjereni samo na velike priče, jer one su te koje imaju stvarne šanse za uspjeh. K tome, one proizvode vidljive učinke.No, tu se javlja još jedan paradoksalni učinak: manja ulaganja koja uspiju ostat će "ispod radara" politike i javnosti, ali će biti fantastično efikasna. Podaci na slici pokazuju kako troškovi neefikasnog sustava utječu na očekivanu stopu povrata. Prikazani slučaj s 15% troška neefikasnog sustava nalazi se u sredini slike koja pokazuje koliku je očekivanu stopu povrata potrebno ostvariti za različite visine troška neefikasnog sustava. Stopa potrebnog (očekivanog) povrata penje se i do 15,5% na bazi desetgodišnjeg izračuna u sustavu sa 30% suvišnih troškova neefikasnog sustava, naspram 9% u sustavu bez takvih troškova. Prema tome, u neefikasnom ekonomskom sustavu među malim investicijama uspijevaju samo one s fantastično visokim stopama povrata jer samo one mogu platiti trošak neefikasnog sustava.Razlike na gornjoj slici samo laiku mogu izgledati male. U stvarnom se svijetu one mjere stotinama nepokrenutih projekata (svi oni s očekivanim povratima između 9% i 15,5% ako suvišni troškovi iznose 30% investicije). Vrijednost tih propuštenih projekata može se popeti na desetke i stotine milijuna eura uz dramatično negativne društvene učinke. Dakle, ovo nije teorija. Neki od negativnih društvenih učinaka su već spomenuti, no ima ih još. Selekcijski su mehanizmi u ovom sustavu iskrivljeni jer tržišni selekcijski mehanizmi djeluju još i jače nego u uvjetima bez suvišnih troškova. A to je paradoks: naime, različite se vrste regulacije uvode upravo zbog zaštite šireg društvenog interesa i korekcije djelovanja tržišta. Međutim, vidimo da rezultat može biti posve suprotan od namjera. Kada se s regulacijom pretjera, njezin će trošak odvratiti od realizacije i druge potencijalno društveno korisne i tržišno održive projekte s nešto nižom očekivanom stopom povrata. Zbog toga svaka regulacija mora biti podložna onome čega u Hrvatskoj nema: pomnom i dugotrajnom odvagivanju u kojemu se - uz važnu ulogu struke i svih zainteresiranih strana, nastoje sravniti društvene koristi od regulacije (zaštita javnog interesa) s društvenim troškovima (propušteni projekti). Bez odgovarajuće stručne analize ti će troškovi političkim i medijskim promatračima najčešće ostati nevidljivi. To je situacija koja je tipična za Hrvatsku: nitko ni ne pokušava sagledati cjelinu.
Problem politike
U zadnjih 15 godina u Hrvatskoj smo dvaput osnivali i ukidali agencije za poticanje ulaganja. Jednom smo osnivali i ukidali ured za procjenu učinaka propisa. U nekoliko smo navrata mijenjali Zakon o poticanju ulaganja, a graditeljstvo je u recesiji dobilo "svoj" poseban zakon o poticanju ulaganja. Državne su se investicije odvijale stihijski iako je skupina ekonomista još u Brezovici 2002. upozorila na to da država ulazi u investicijski ciklus bez jasnog prikaza financijskog plana i cost/benefit analize. U tom stanju bez okvira sistematski se pokušavalo poticati velike investicije, što je najviše došlo do izražaja u Zakonu o poticanju ulaganja koji za ulaganja u odabrane aktivnosti do 1,5 milijuna eura predviđa umanjenje stope poreza na dobit za 50% u razdoblju do 10 godina, dok je za ulaganja preko 8 milijuna eura predviđeno dokidanje poreza na dobit. Ovaj zakon unosi dodatnu distorziju u sustav koji ionako favorizira velike projekte. Moguće je pokazati kako nastaju dramatične distorzije. Ako se učinak zakona zbroji s efektom od 15% suvišnih investicijskih izdataka koje plaća mali ali ne i veliki investitor, dva inicijalno jednaka projekta koja bi se u normalnim uvjetima poduzela uz jednaku očekivanu stopu povrata od 9%, na kraju dolaze do toga da mali projekti moraju imati očekivanu stopu povrata iznad 9%, dok se veliki mogu ostvariti uz stopu povrata bitno nižu od 9%. Prema tome, nije problem samo u projektima koji se zbog distorzija neće pokrenuti, već i u onima koji će se zbog distorzija pokrenuti. U takvim uvjetima kapital će ostati plasiran u aktivnostima za koje je dugoročno upitno koliko će doprinositi gospodarskom razvoju.Osim što ponekad ide protiv racionalističke intuicije, problem s uvođenjem ekonomskih načela u politiku investicija je u tome što niti jedna politička garnitura do sada nije uspjela izaći izvan mentalne klopke u kojoj se vide samo državna i državi draga ulaganja. I fondovi EU favoriziraju tu vrstu ulaganja.
Zanemarivanje povezanosti tržišta kapitala, mirovinske reforme i privatizacije; IPO-i državnih tvrtki koji su se radili ili iz populističkih pobuda ili kad je u proračunu ponestalo novca; prisiljavanje mirovinskih fondova na ulaganja u domaće državne obveznice i drugi rigidni limiti ulaganja; nevjerojatni napori administracije da razvije infrastrukturu i građevinski business uz bitno zanemarivanje sektora u kojima nije bilo velikih privatnih interesa (n.p.r. energetika) - sve je to rezultat politike koja sustav alokacije kapitala nikada nije razumjela kao cjelinu. U nekoliko smo navrata - u pravilu tek kada je rastao medijski pritisak vezan uz probleme privatnih ulaganja, svjedočili kampanjskim reakcijama različitih vlada koje su imenovale osobe ili institucije zadužene za brigu o velikim projektima. Bilo je, dakle, posve normalno otvoreno priznati da je problem u vladinom sektoru i da će ga ona pokušati otkloniti tako da pomogne velikima na pojedinačnoj osnovi.
Novi pristup
Hrvatska treba posve novi pristup investicijama zasnovan na dva jednostavna načela. Prvo načelo je: privatna ulaganja donose dugoročno održiv razvoj. Visina javnog i vanjskog duga je tolika da novi ciklus mogu pokrenuti samo ulaganja s velikim udjelom kapitala, a to znači privatna ulaganja s vrlo solidnim očekivanim povratima; tu država izravno nema što tražiti. Vladin je posao da smanji suvišne troškove ulaganja na nulu, primjenjuje samo onu regulaciju investicija za koju može dokazati da proizvodi bitno veću društvenu korist od društvenoga troška, i da stvori uvjete u kojima će veliki i mali ulagači imati jednake uvjete. Drugo načelo je: država ulaže samo ako privatnici ne mogu ili ne žele ulagati, a može se dokazati da je investicijski projekt neophodan jer donosi izrazito visoke neto društvene koristi (npr. dijelovi obrazovnog sustava, dio infrastrukture i sl.).Ova načela nije lako operacionalizirati. Ona su u suprotnosti s našim tradicionalističkim poimanjem naravi politike i očekivanjima birača. Ako većina birača vjeruje u pokretačku snagu vlade, izabrat će predstavnike koji će nuditi upravo takav program. Nadalje, operacionalizacija ovih načela zahtijeva učinkovitu administraciju skandinavskog, germanskog, anglosaksonskog ili azijskog tipa, a takvu mi nemamo. Štoviše, u našoj je administraciji vrlo malo stručnih osoba koje su u stanju raditi kvalitetne procjene javnih investicijskih projekata, cost/benefit analize i procjene učinaka propisa, a u politici je vrlo malo onih koji su educirani da takve analize traže, razumiju i na temelju njih donose odluke. Ako pažljivo analiziramo izjave političara o ulaganjima, uočit ćemo da se njihovi sudovi uglavnom ne zasnivaju na stručnim analizama, provjerenim izvorima i dugotrajnim političkim usuglašavanjima stavova zainteresiranih strana, već uglavnom na ishitrenim, nerijetko i posve osobnim stavovima. Iza izjava da neki strani investitor samo želi spekulirati sa zemljištem ili da solarne elektrane na otocima nagrđuju okoliš ili da će neki strani trgovački lanac pogodovati uvoznicima i uništiti domaću proizvodnju čule su se mnogo puta, no niti jednom tom stavu nije prethodilo navođenje vjerodostojnog izvora. Najčešće se radilo o političkoj improvizaciji, možda i o manipulaciji. Stoga je teško biti optimist. Moramo se vratiti osnovama i polako i strpljivo graditi novi pristup ovoj problematici. S time kasnimo već 15-ak godina.
(Nastavlja se sutra)
Velimir Šonje, član Redakcijskog savjeta Poslovnog dnevnika